路径依赖下我国户籍制度的改革及创新思考
朱 芳
（杭州电子科技大学保卫处，浙江 杭州 310018）
摘 要：我国对户籍制度的改革一直都没有停止过。在新形势下，户籍制度改革再次成为社会关注的焦点。本文从路径依赖的角度，在研究我国户籍制度的历史变迁、分析路径依赖形成的原因的基础上，进一步探讨了户籍制度的改革和在寻找新路径时要注意的事项，旨在促进我国户籍制度向着良性发展。
关键词：户籍制度;路径依赖; 路径创新
在全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的大背景下，中国城市化建设中城乡之间的差别及城乡分割的发展模式再次成为全社会关注的焦点之一，而这一社会发展格局的制度基础――中国户籍制度也成为社会大众讨论的热点。关于现行户籍制度的利弊及改革策略，从中央到地方，从理论界到实践部门都已进行了深层次、多角度的研究。社会各界希望通过户籍改革这一契机，健全我国各项基本制度的建设，促进经济社会的和谐、健康发展。中国户籍制度该如何改革？如何突破原有路径？本文试图从路径依赖的视角，探讨产生于计划体制的户籍制度何以在21世纪仍具有强大的生命力、路径依赖发生的原因以及在探索户籍制度改革新路径时要把握的注意事项。
一、路径依赖理论及我国户籍制度的历史变迁分析
（一）路径依赖理论
制度变迁是一个适应性学习的过程[1]，具有路径依赖性。
路径依赖（path dependence）理论是1993年诺贝尔经济学奖获得者，美国经济学家道格拉斯•诺思(Douglass C. North) 从技术变迁领域引入经济学领域并明确提出的。该理论认为，制度变迁过程存在着自我强化，即在制度选择过程中，初始选择对制度变迁的轨迹具有相当强的影响力和制约力，人们一旦确定了一种选择，就会对这种选择产生依赖性，这种选择本身也具有发展的惯性，具有自我积累的放大效应，从而不断强化这种初始选择。[2]路径依赖理论的一个核心的概念是历史事件，包括在动态发展中的事件和环境，尤其指那些被遗忘和忽略的微小事件和偶发事件，它们不再仅仅是“不可避免的确定结果的时间载体”，而是影响结果的重要原因，也就是说，它们是促使制度变迁初始条件形成的重要因素。所以，在研究我国户籍制度的路径依赖和改革时，必须认真考察一系列历史变革事件。
中国是个人口大国，中国户籍制度的改革和创新既是必然趋势，又是逐步渐进的演变过程。作为一种必然趋势，有它的规律性；作为发展过程，又有它的阶段性。分析新中国成立以来中国户籍制度变迁的历程不难发现，中国户籍制度的建立和发展具有路径依赖的规律性。21世纪中国构建社会主义和谐社会和现代化、城市化建设已成为一个重要课题，在这种背景下，认识中国户籍制度的历史变迁和路径依赖规律，为我国户籍制度的改革和创新寻找新的路径，具有重要的理论价值和现实意义。
（二）我国户籍制度的历史变迁
我国户籍制度的创立和发展，根据对人口迁移流动限制的松紧程度，可分为三个阶段。
第一阶段，也就是1958年以前，是人口自由迁徙的阶段。
1951年7月公安部为了加强对城市户口进行管理,颁布实施了《城市户口管理暂行条例》。1953年4月，国务院发布了《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》和《全国人口调查登记办法》两项制度，并在农村建立了简单的农村户口登记制度,确保准确了解全国的人口数字。1954年宪法的第90条第二款明文规定：“中华人民共和国公民有迁徙自由。”说明新中国刚成立时，我国的户籍性质没有城市与乡镇、非农与农的区别，公民具有自由迁徙的权利。1955年6月，国务院为了掌握全国人口状况及变动情况，并进一步为国家计划经济体制的运行提供准确的人口数据，发出《关于建立经常户口登记制度的指示》，并于1956年2月将全国户籍管理工作和人口资料的统计汇总业务统一移交到公安机关。至此，我国初步确立了“户警一体”的户籍管理形式，城乡的户口管理工作和组织机构得到了统一。1956年全国首次户口工作会议明确了户口管理的三大基本功能：证明公民身份、便利公民行使权利和履行义务；统计人口数字，为国家经济、文化、国防建设提供人口资料；发现和防止反革命和各种犯罪分子活动，密切配合斗争。
这一阶段的户籍制度设计的功能是最基本的社会管理――人口登记和人口统计，虽然附带着较浓厚的政治色彩，但其充分体现了1949 年《共同纲领》和1954 年的宪法的精神，对公民的居住和迁徙没有提出任何限制，公民居住和迁徙相对自由。
第二阶段，1958年～1978年，人口迁移控制阶段。
1958年我国第一个户籍管理法规――《中华人民共和国户口登记条例》(以下简称《条例》)正式颁布，这标志着我国户籍制度开始由自由迁徙转向迁移流动控制转变。《条例》明确规定,中华人民共和国公民都应当依照条例的规定履行以户为单位的户口登记制度。《条例》还对常住户口登记、暂住人口登记、出生登记、死亡登记、迁移登记、变更登记以及法律责任等户籍管理事项均作了详细规定，将户籍管理正式纳入了法制轨道。正式确立了户口迁移审批制度和凭证落户制度，首次以法规形式限制农村人口迁往城镇。至此，二元户籍制度开始以立法形式正式确定下来。[3]
第三阶段，1978年以后，是人口迁移流动逐步松动的阶段。
随着我国计划经济体制向市场经济体制的转型，户籍制度严格限制人口迁移流动的特征开始发生转变。从1980年9月，公安部、粮食部、国家人事局联合颁布的《关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供应粮食问题规定》，并以此开始打破户籍制度的指标控制,标志着户籍制度进入了一个新的阶段开始，到1985年7月，公安部出台《关于城镇暂住人口管理规定》，中国公民在非户籍地长期从此居住具有了合法性，到1992年8月，公安部发出《关于实行当地有效城镇居民户口的通知》，决定在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度，到1997年，国务院批转公安部《关于小城镇户籍制度改革试点方案》，开始小城镇户籍进行改革并逐步放宽小城镇户籍限制，到1998年国务院批转《公安部关于解放当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，再到2001年5月，国务院再次批转公安部《关于推进小城镇户籍制度改革意见》，并以此为契机全面推进小城镇户籍制度的改革，进一步放宽农村户口迁移到小城镇的条件，并且允许各地可按照具体情况推进本地户籍制度改革。一系列规定、通知、意见的出台，标志着我国户籍制度开始进入以住房和职业(收入)为基本条件的“准入条件”制阶段。[4]
从我国户籍制度的历史变迁过程也可以发现，附加在户籍制度之上的相关社会经济政策以及由此形成的社会利益分配格局错综复杂，人们的社会生活，从生儿育女到生老病死，从儿童上学到成人就业，从衣食住行到权益获得，从个人发展到公共管理，都在较大程度上依赖于户籍管理；城镇居民户口与劳动就业、医疗、教育、住房、社会保障等一系列制度相联系，形成了界定身份、区分利益和阻断迁徙的制度性藩篱。
经过几十年的改革，现阶段的户籍制度与原有户籍制度相比，发生了多方面的变化，如进城的门坎降低，户籍制度壁垒的构成与类别的多样化及户籍制度的模式多样化等，但是并没有从根本上改革户籍制度，对人口自由流动的制约、对城市化进程的减缓、造成城乡二元对立等的弊端依然存在。随着我国各项改革的深入展开，市场经济浪潮对人才流动的需求及城市化建设对户籍制度的质疑等，都迫切需要对其进行改革。但是，制度变迁存在的路径依赖性，使得户籍制度无法跳出自身路径而被锁定在不理想状态中难以自拔，改革路程显得漫长而步履维艰。
二、户籍制度路径依赖的原因分析
（一）户籍制度改革初始动因的偏差导致改革初始目标的设定对城乡二元分割旧格局的沿袭
这种沿袭具体表现为户籍制度在渐进式改革中对城乡分割路径的强烈依赖。计划经济下的户籍制度限制了人口的自由迁徙，形成了城乡分割的二元格局，使社会保障、教育等公共保障制度的城乡差距拉大，从而导致基础保障也形成了二元化格局。尽管在改革开放不断深入的浪潮带动下，户籍制度改革的具体措施、手段、目标也不断得到修正，但是制度变迁的渐进性使得城乡二元分割的大格局已基本形成。
（二）成本最小化原则强化了户籍制度改革的路径依赖
我们国家对户籍制度的改革从来没有停止过，也不断推出、试行新的户籍体制，但是，当新旧体制并存时，新体制对旧体制的路径依赖使新旧体制在较长时期内并存。新户籍制度沿袭城乡二元户籍制度的路径成本最小加强了这种路径依赖。路径依赖的最大特点是渐进性，同时又具有保持经济增长与发展的持续性的最大优点。成本最小化原则使刚出台的新制度在与众多的旧制度并存时，自觉或不自觉地适应旧制度，甚至沿袭旧制度的某些因素。因此，路径依赖使新制度在促进旧体制改革的同时，有可能在一定程度上偏离了新体制的总体目标，从而增大制度改革的总成本。我国的户籍制度改革正是如此。渐进式改革的特性决定了在进行户籍制度改革时，除了要确保基本政策的全国一致性、连续性，还要考虑与其他领域既存制度如社会保障、计划生育、教育等制度的适应性。城乡分割的制度格局，使得户籍制度改革不论从制度设计成本看还是从制度实施成本看，路径成本都是最小的。这在一定程度上，大大强化了户籍制度的路径依赖。
（三）既得利益阶层对户籍制度的变迁起到了固化作用
现行户籍制度在长期的变迁过程中已经渗透到社会的各个层面，并拥有一个庞大而稳定的既得利益阶层。我国教育、卫生、劳动就业、社会保障与社会福利等社会经济政策长期附着于户籍制度这一现实，使得既得利益阶层更倾向于原有户籍制度的路径并沿袭此路径，况且制度改革者也大多来自于此阶层，这种现状更是固化了户籍制度对旧体制的路径依赖。
三、基于路径依赖的户籍制度的改革创新
要想改革户籍制度，必须追溯其路径依赖问题的根源。路径依赖作为客观规律，它对我国户籍制度的作用和影响是不以人的意志为转移的。路径依赖不仅会影响制度变迁的方向，还会影响制度变迁的绩效，所以，户籍制度的改革及创新必须高度重视路径依赖的作用。在进行户籍制度改革创新时要把握：
第一，户籍制度的改革和创新必须考虑已有的路径依赖。路径依赖理论认为，制度在变迁过程中，一旦为某个偶然事件所影响，就会沿着一条固定的轨迹或路径一直演化下去；即使有更佳的替代方案，既定的路径也很难改变，即形成一种“不可逆转的自我强化趋向”。这种强化趋势使户籍制度的改革有强烈的路径依赖，原有制度、政策的任何改革措施将受其特有的路径左右。所以，在寻找和探索户籍制度改革的新路径时，必须考虑它的原有路径，除非彻底取消和废除户籍制度。很显然在中国的现阶段，这是行不通的。
第二，破除户籍壁垒，加强户籍制度效率的双重价值。要改革户籍制度，必须破除户籍壁垒，从根本上还是要靠市场化的推进。必须把推进城市化、建立全国统一劳动力市场的大目标和促进人才合理有序流动、社会经济持续快速健康发展有机结合起来。说到底，我们对户籍制度的改革和创新，都是以促进和谐社会建设为最终目的。在我国这样一个生产力二元、体制二元、旧户籍壁垒森严的国家，中央政府正确的制度供给对于打破对旧体制的路径依赖有着极其重要的作用。这种正确的制度供给，就是每一个具体的新制度的实施都有利于迫近建立、健全社会主义市场经济体制的总目标，包括建立全国统一劳动力市场、缩小城乡差距、促进产业结构升级、推进国家城市化、现代化建设等。过去30多年“摸着石头过河”的转轨过程对此有所忽略，甚至在某些具体领域的改革措施是不甚成功的。上个世纪90年代出台的城乡分割的社会保障制度与义务教育制度就是例证。[5]
第三，逐步剥离附着于现行户籍制度上的社会福利和其它社会功能。户籍制度改革和创新的新路径的寻找和探索，不只是原有路径的废除或弱化，而是在分解旧路径的基础上构建新路径的过程。在这个过程中，不仅仅是户籍制度本身的突破，对相关配套制度如教育、医疗、就业等也需要改革，换言之，就是要逐步剥离附着于现行户籍制度上的社会福利和其它社会功能，还户籍制度以本来面目，使人们能够自由迁移的权利真正实现，消除城、乡这间的差别，促进城市化进程。
中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长蔡�认为，户籍制度改革的目的，是形成一个一体化的劳动力市场和城乡统筹的公共服务体系，而城市户口的福利含金量造成了户籍制度改革的悖论。他建议把福利内容从户籍上剥离掉，或者把福利上的差距缩小到无须借助户籍即可共享的程度，则可以打破改革面临的两难处境。[6]这种先剥离附属于户籍之上的福利、再取消城乡二元制的路径选择不失为可之举。
第四，在寻找和探索户籍制度新路径的过程中，必须设置一整套动态修正机制，不断矫正路径偏差，避免再度出现“体制锁定”，突破原有户籍制度改革的路径依赖，使户籍制度创新向着既定的目标前进。
参考文献：
[1]刘和旺.诺思制度变迁的路径依赖理论新发展[J].经济评论,2006(2):64-68.
[2]道格拉斯•C•诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海:三联书店,1994.
[3]段成荣;王文录;王太元.户籍制度50年[J].人口研究,2008(1):43-50.
[4]李健英.户籍制度在转轨时期的特点及其路径依赖[J].华南师范大学学报(社会科学版),2005(12):21-27.
[5]彭希哲,赵德余,郭秀云.户籍制度改革的政治经济学思考[J].复旦学报(社会科学版),2009(3),1-7.
[6]杨华云.专家建议剥离户籍福利内容[N].新京报,2009-6-2(18).
注：本文发表于《科技信息》杂志2012年第6期